浙江省溫州市中級人民法院
行政判決書
（2020）浙03行終467號
上訴人（原審原告）蔡某，男，1972年7月8日出生，漢族，住浙江省瑞安市。
被上訴人（原審被告）瑞安市公安局，住浙江省瑞安市安陽街道隆山東路525號。
被上訴人（原審被告）瑞安市人民政府，住浙江省瑞安市萬松東路154號。
上訴人蔡某因訴瑞安市公安局、瑞安市人民政府治安行政處罰及行政復議一案，不服浙江省瑞安市人民法院（2020）浙0381行初15號行政判決，向本院提起上訴。本院于2020年8月11日受理后，依法組成合議庭進行了審理。經報請浙江省高級人民法院批準同意，本案延長審理期限至2021年2月11日。本案現已審理終結。
原審法院認定：蔡某系瑞安市上望街道雅儒村人，享有雅儒村返回地宏都小區安置房權益。2019年11月27日至12月11日期間，蔡某與案外人賈某同往北京，至國家信訪局、公安部、住建部等部門進行信訪并遞交材料，訴求為宏都小區房屋建設及分配相關問題。瑞安市公安局于2019年12月16日接報案并受理，傳喚蔡某及案外人賈某接受詢問調查，并對相關接訪人員進行了詢問調查、調取了蔡某的有關信訪記錄，認為蔡某的行為屬于以同一事實提出無理訴求、越級信訪，已構成尋釁滋事，于12月20日告知蔡某擬作出行政處罰的事實、理由及依據，蔡某拒絕簽字也沒有提出陳述、申辯意見。同日，瑞安市公安局對蔡某作出瑞公（上）行罰決字[2019]56376號《行政處罰決定書》（以下簡稱被訴處罰決定），決定對蔡某處以行政拘留九日。蔡某不服，于2020年1月20日向瑞安市人民政府申請行政復議，瑞安市政府于次日受理，因“新冠肺炎”疫情影響，期間于2月1日至24日中止審理并通知了蔡某，于同年2月25日作出溫瑞政復〔2020〕10號《行政復議決定書》（以下簡稱被訴復議決定），維持被訴處罰決定。行政復議決定書于2020年3月3日送達蔡某，蔡某于同年3月13日提起行政訴訟，請求撤銷被訴處罰決定和被訴復議決定。
另查明，2017年以來，蔡某就宏都小區安置房建設工程的質量、造價、分配的戶型及樓層、工程決算未審計等問題，采用信件、網件、走訪等形式多次向溫州市信訪局、浙江省信訪局、國家信訪局、公安部等部門信訪，各部門均已給予答復或處理。2019年期間，蔡某除了11月27日至12月11日的北京走訪行為外，另有三次杭州、北京走訪行為，訴求均為反映宏都小區建設工程質量及房屋分配等相關問題，分別為：2019年2月18日，到國家信訪局信訪；4月11日，至浙江省信訪局信訪；6月13日，至國家信訪局信訪。2019年8月27日，瑞安市公安局對蔡某的信訪行為予以訓誡，并告知其不得越級信訪、無理纏訪。
原審法院認為：信訪是法律、法規賦予公民的合法權利，但是信訪人在信訪活動中，也負有遵守社會公共秩序和信訪秩序的義務。國家《信訪條例》第十六條及《浙江省信訪條例》第十五條均有規定，信訪人采用走訪形式提出信訪事項的，應當向信訪事項發生地有權處理的本級或者上一級國家機關指定的場所提出，可見信訪人不得采用走訪形式越級上訪。本案中，蔡某于2019年期間分別有4次越級走訪行為，且在6月13日至北京越級信訪后已被公安機關予以訓誡，卻仍于11月27日至12月11再次進京上訪。蔡某的有關信訪事項在得到有關行政機關的答復后，仍以同一事由多次越級進京上訪，其行為已經嚴重擾亂正常的國家信訪秩序，2019年11月27日至12月11日期間滯留北京信訪也擾亂了社會公共秩序。瑞安市公安局立案后進行了調查、取證，并告知了蔡某擬作出行政處罰的事實、理由、依據及結果，給予了原告陳述與申辯權，最后依據《治安管理處罰法》第二十六條第（四）項之規定，對蔡某處以行政拘留九日的行政處罰，認定事實清楚、證據確鑿充分，適用法律正確，量罰適當。瑞安市政府依法受理蔡某的行政復議申請，依照《行政復議法》的有關規定通知瑞安市公安局答復、中止并恢復審理，經審查后在法定期限內作出復議決定，程序合法。綜上，蔡某的訴訟請求不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條、第七十九條之規定，判決駁回蔡某的訴訟請求。
蔡某上訴稱：一、原判認定事實不清。因宏都小區建設過程中存在違法招投標、串標行為，以及重大工程質量安全問題，蔡某赴京到國家信訪局反映相關人員的違法犯罪行為，系行使法律賦予的信訪和檢舉控告權利，期間并未有任何違法過激行為。瑞安市公安局選擇性執法，不僅沒有查處制裁違法犯罪人員，反而濫用公權力將蔡某拘留。原審法院也沒有查明事情的起因原委，以及蔡某赴京信訪的具體訴求，直接認定系重復反映相同問題。二、原判適用法律錯誤。1.蔡某的信訪行為發生于北京，應由北京公安機關處理，瑞安市公安局無權管轄。2.蔡某多次向瑞安市公安局舉報宏都小區建設過程中存在的違法串標問題，但該局至今未查處。此次蔡某到公安部反映問題，瑞安市公安局為掩蓋問題而對蔡某作出處罰，屬于打擊報復，應當按照《人民警察法》和《治安管理處罰法》的規定回避。3.蔡某至今未獲得補償安置，有權向相關部門反映問題，尋求救濟，且此前沒有任何前科，即便有不當行為，也應當根據《治安管理處罰法》第五條的規定，以批評教育為主。綜上，請求撤銷原審判決及被訴處罰決定、被訴復議決定。
瑞安市公安局答辯稱：1.根據《公安機關辦理行政案件程序規定》第九條，瑞安市公安局作為蔡某居住地的治安行政主管部門，有權對其違法信訪行為進行處理，并作出被訴處罰決定。2.蔡某的回避理由不符合《治安管理處罰法》第八十一條的規定，且在瑞安市公安局告知其有關規避規定和權利時，蔡某并未申請回避。3.蔡某因宏都小區建設工程質量、造價、審計和樓層戶型分配問題，多次向國家、省、市信訪部門以及公安部信訪，各部門均予以答復或處理。此后，蔡某又多次信訪。2019年8月27日，瑞安市公安局對蔡某進行訓誡，告知其應依法維權，不得越級信訪、無理纏訪，但其不知悔改又于同年11月27日至12月11日間，到國家信訪局、公安部、住建部非法信訪。瑞安市公安局經調查，認定蔡某的行為構成尋釁滋事，遂依照《治安管理處罰法》第二十六條第（四）項的規定，予以治安拘留處罰，符合法律規定。綜上，請求駁回上訴，維持原判。
瑞安市政府答辯稱：同意瑞安市公安局的答辯意見，因蔡某非法信訪，瑞安市公安局作出被訴處罰決定，并無不當。瑞安市政府于2020年1月21日收到蔡某的復議申請后，依法進行審查，期間因新冠肺炎疫情影響，于同年2月1日中止審理并告知蔡某。后恢復審理，并于同年2月25日作出被訴復議決定，符合法定程序。綜上，請求駁回上訴，維持原判。
二審期間，各當事人均未提交新證據。原審判決認定的事實有相應證據為證，本院予以確認。
本院認為：《公安機關辦理行政案件程序規定》第十條第一款規定，行政案件由違法行為地的公安機關管轄。由違法行為人居住地公安機關管轄更為適宜的，可以由違法行為人居住地公安機關管轄，但是涉及賣淫、嫖娼、賭博、毒品的案件除外。蔡某信訪行為雖然發生于北京，但其居住地公安機關，即瑞安市公安局對蔡某信訪的起因、訴求等更加清楚，由該局進行處理并無不當。蔡某主張應由北京公安機關處理，瑞安市公安局無權管轄，于法無據，本院不予支持。
《治安管理處罰法》第八十一條第一款規定，人民警察在辦理治安案件過程中，遇有下列情形之一的，應當回避；違反治安管理行為人、被侵害人或者其法定代理人也有權要求他們回避：（一）是本案當事人或者當事人的近親屬的；（二）本人或者其近親屬與本案有利害關系的；（三）與本案當事人有其他關系，可能影響案件公正處理的。《中華人民共和國人民警察法》第四十五條第一款的內容與前述規定基本一致。根據上述規定，回避的對象是人民警察，而非公安機關。蔡某以其曾向瑞安市公安局舉報宏都小區存在違法串標行為，該局未予查處為由，主張瑞安市公安局應回避而未回避，辦案程序違法，其主張的回避對象不符合法律規定，且蔡某未舉證證明辦案民警存在法定回避情形，故對其上述主張本院不予采納。
蔡某因認為宏都小區安置房建設過程中存在問題，自2017年以來多次到國家、省、市信訪部門信訪，僅2019年就有多次赴杭進京信訪行為，在2019年8月27日瑞安市公安局對其進行訓誡、告知依法維權后仍到北京信訪。雖然蔡某的行為違反了《信訪條例》相關規定，但在案證據尚不足以證明其在信訪過程中存在其他尋釁滋事的行為，瑞安市公安局依據《中華人民共和國治安管理處罰法》第二十六條第（四）項作出被訴處罰決定主要證據不足、適用法律錯誤，應予糾正。瑞安市人民政府經復議予以維持錯誤，應一并予以撤銷。綜上，原審法院判決駁回蔡某的訴訟請求，適用法律錯誤，本院予以糾正。上訴人的上訴理由部分成立，對其上訴請求本院予以支持。據此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條、第八十九條第一款第（二）項、第三款的規定，判決如下：
一、撤銷浙江省瑞安市人民法院（2020）浙0381行初15號行政判決；
二、撤銷瑞安市公安局瑞公（上）行罰決字[2019]56376號行政處罰決定；
三、撤銷瑞安市人民政府溫瑞政復〔2020〕10號行政復議決定。本案一、二審案件受理費各50元，由被上訴人瑞安市公安局、瑞安市人民政府負擔。
本判決為終審判決。
審判長 楊賢斌
審判員 章寶曉
審判員 諸智影
二〇二一年一月十九日